论美国的民主上卷〔法〕托克维尔-第12部分

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　　　　新英格兰的行政E

　　　　在美国感不到有行政——为什么——欧洲人认为自由要靠在公权方面剥夺某些人的权利来建立，而美国人认为

　　　　州长咨议会是选举产生的。

　　　　F　H见《马萨诸塞法令汇编》第２卷第４９４页：１８１９年２月２０日法令。

　　　　F　I同上书第１卷第６１页：１７９１年１１月２日法令。

　　　　F　J关于新英格兰的行政，可参阅奥格和雷的上述著作中《地方政府和行E政》部分，即第８７５页及以下几页。——法文版编者

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　　　　８８第一部分

　　　　要靠分散某些人的权利来建立——几乎所有的行政工作可以说都划归乡镇，由乡镇官员分掌——无论是在乡镇或是在它的上级，均见不到行政等级森严的痕迹——为什么如此——但是，州又是怎样一律成为行政单位的——谁授权使乡镇和县的行政服从法律——司法权之进入行政部门——选举原则扩展到一切官职的后果——新英格兰的治安法官——由谁任命——县的管理——乡镇行政的监督——地方法院——其办案方式——谁把案件提交法院审理——侦讯权和起诉权象其他一切行政职务一样被多人分掌——以分得罚款的办法鼓励检举。

　　　　使旅游美国的欧洲人最吃惊的，是这里没有我们通常所说的政府或衙门。

　　　　美国有成文法，而且人们每天都在执行它。

　　　　一切都在你的周围按部就班进行，但你到处看不到指挥者。

　　　　操纵社会机器的那只手是隐而不见的。

　　　　但是，正如人们为了表达自己思想而需要依靠一定的语法结构一样，一切社会为了求得生存也不得不服从于某种权威，而没有这种权威，社会就会陷于无政府状态。这种权威可能有不同的表现形式，但它必定始终存在于某处。

　　　　一个国家，一般用两种方法来削弱权威的力量。

　　　　第一是剥夺当局在某些情况下的自卫权利或自卫能力，以便从根本上减弱当局的权力。用这种方法削弱权威，通常是欧洲建立自由的办法。

　　　　第二是缩小权威的影响：不去剥夺当局的某些权力或不去使当局的权力瘫痪，而是把社会权力分给许多人掌握，增

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去９８

　　　　设官职，使每一官职只有履行职务时所必要的权限。有些国家在用这种方法分散当局的权力时可能导致无政府状态，但这种作法本身却不是无政府主义的。不错，用这种方法分散权威之后，权威的作用便减少了不可抗拒性和危险性，但权威本身并没有被破坏。

　　　　推动美国革命的，是对自由的发自内心的热爱，而不是对独立的盲目的和没有限制的渴求。这个革命没有受到造反激情的支持，相反，它是在爱好秩序和法治的口号下进行的。

　　　　因此，不要以为在美国这个自由国家人们可以有权为所欲为。

　　　　相反，这里加于人们的社会义务要比其他地方多得多，人们从来不想从根本上打击当局的权力和否定它的权限，而只是把权限的行使分给许多人。他们想以此加强权威而削弱官吏，以使社会永远秩序井然而又保持自由。

　　　　世界上没有一个国家的法律像美国那样铁面无私，也没有一个地方的公权像美国那样分掌在如此众多的人们之手。

　　　　美国的行政权结构既不是中央集权的，又不是逐级分权的D。它在行使时所以不为人察觉，其原因就在于此。

　　　　行政权虽然存在，但不知道它的代表在何处。

　　　　我在前面已经说过，新英格兰的乡镇是独立的，不受任何上级机关的监护。

　　　　因此，它们是自行处理本乡镇的事务的。

　　　　托克维尔的这部分考察已经过时。

　　　　１９４０年，联邦的公务人员已超过１００万D人，１９４６年的人数为２２８５７０人。——法文版编者

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　　　　０９第一部分

　　　　乡镇的行政委员们，也往往监督执行或亲自执行全州性的法律F　K。

　　　　除了全州性的法律以外，州有时也颁布一些全州性的治安条例。但在一般情况下，是由乡镇当局或乡镇官员会同治安法官，根据当地的需要，规定本地的社会生活细则，公布有关公共卫生、正常秩序和公民道德的守则F　L。

　　　　最后，乡镇的行政委员们也可以不受任何外来的指示，而自行处理乡镇经常发生的但又无法预见的一些紧急事项F　M。

　　　　根据以上所述可知，在马萨诸塞州，行政权几乎F　N　　　　　　全为乡镇所掌握，但却分散在许多人之手。

　　　　在法国的乡镇，严格说来只有一个行政官员，那就是乡长或镇长。

　　　　见《乡镇官员》，特别是其中提到的行政委员、财产估价员、收税员、文F　K书、道路管理员等的职务。例如，在这些为数众多的官员中，有些人不向州提出理由不得在礼拜天外出。

　　　　这些人是乡镇的“十户长”

　　　　（ｔｉｔｈｉｎｇｍｅｎ）

　　　　，他们专门负责监督法律的执行情况。

　　　　见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第４１０页：１７９２年３月８日法令。

　　　　行政委员负责编制选举州长的选民名单，向州的选举办公室报送投票选举的结果。见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第４８８页：１７９６年２月２４日法令。

　　　　例如，行政委员有权下令修筑排水沟，指定可以堆放垃圾的场所，指定F　L可以防范邻乡侵犯本乡镇利益的某些商品交易场所。

　　　　例如，在发生传染病期间，行政委员得处理公共卫生问题，并协同治安F　M法官采取必要的防治措施。见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第５３９页：１７９７年６月２２日法令。

　　　　我所以要说“几乎”

　　　　，是因为乡镇生活中的许多日常事务，都是由治安法F　N官自行处理或会同县里的官员处理。例如，各种许可证或执照，就是由治安法官发放的。见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第２９７页；１７８７年２月２８日法令。

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去１９

　　　　而在新英格兰，我们却看到至少有十九种官员。

　　　　一般说来，这十九种官员彼此之间并无隶属关系。法律为这些官员中的每个人规定了职权范围。在这个范围内，他们是完成本职工作的全权主人，只承认乡镇的权威。

　　　　见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第１９３页：１７８５年６月７日法令。

　　　　如果把视线移到乡镇的上级，也很难看到行政等级的痕迹。有时，县的官员也修改乡镇或其行政委员做出的决定F　O，但总的说来，县的行政官员无权指挥乡镇官员的行动F　P，前者只能在与全县有关的事务方面领导后者。

　　　　乡镇的行政官员和县的行政官员，在极少数的预定事项上要同时向州政府的官员报告他们的处理结果Q　G。

　　　　但是，州政府并不派专人去制定全州性的治安条例，去颁布执行法律的命令，去同县和乡镇的行政官员经常保持联系，去视察他们的政绩，去指导他们的行为和谴责他们的错误。

　　　　因此，并不存在行政权的半径所辐辏的圆心。

　　　　例如，对持有乡镇行政委员发给的品行优良证明书的人颁发表扬状。如F　O果行政委员拒不发给这种证明书，则当事人可以向县法院的治安法官申诉；法院裁定后即可颁发表扬状。见《马萨诸塞法令汇编》第２卷第１８６页：１８０８年３月１２日法令。乡镇有权制定细则，并负责检查细则的实施情况，比如检查是否按规定的金额判处了罚款。但是，这种细则须经县法院批准。见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第２５４页：１７８６年３月２３日法令。

　　　　在马萨诸塞州，县的行政官员也常被请去评定乡镇行政委员的政绩。我F　P们以后将要说到，他们的评定具有法院判决的效力，而不是行政措施。

　　　　例如，乡镇的教育管理委员会必须逐年向州办公厅主任报告学校的管理Q　G情况。见《马萨诸塞法令汇编》第３卷第１８３页：１８２７年３月１０日法令。

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　　　　２９第一部分

　　　　那么，怎样按照一个大致统一的计划去指导社会呢？又怎么能使县及其行政官员和乡镇及其官员服从呢？

　　　　在新英格兰各州，立法权涉及的范围比我们法国广阔。立法者几乎管到了行政当局的内部。法律规定到事情的细微末节；同一法律既规定原则，又规定原则的应用方法；上级单位的法律，还给下属单位及其官员加上了一大堆严格而细密的义务。

　　　　因此，只要一切下属单位和全体官员依法行事，社会的各个部分便会步调一致地行动。但还有一个问题，那就是如何能够迫使下属单位及其官员遵从法律。

　　　　大致可以说，社会只拥有两种迫使官员遵从法律的办法：可以赋予这些官员中的一个官员以指导其他官员并在不服从时就罢免他们的独断权力；或者，可以责成法院惩治违法的官员。

　　　　这两种办法，哪一个都不总是可以任意使用的。

　　　　指导一个官员的权力，必须以有权在他未尽职守时予以免职，在他勤勤恳恳履行全部职责时予以提升为前提。但是，对于一个民选的行政委员，行政当局既不能罢免，又不能提升，因为经选举产生的所有官员，在他们的任期届满以前，都不能撤换。实际上，当所有的公职都是经选举产生的时候，民选的行政委员只有求于和有惧于选民。

　　　　在这种条件下，官员之间就不会存在真正的等级差别，因为发号施令权和镇压反抗权不会集中于一人之手，指挥权也不会与奖惩权合并于一人之身。

　　　　因此，通过选举任用政府的下层官员的国家，必然要广泛使用司法惩治作为行政措施。

　　　　这种情形不是马上就可看得出来的。统治者们把实行选

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去３９

　　　　举制度视为第一次让步，把允许法官惩治选举产生的行政官员视为第二次让步。他们对这两种新办法都害怕，但在他们不得不采用时，他们还是愿意采用前者，所以他们同意选举官员，而让选举出来的官员独立于法官之外。但是，只有同时采用两种办法，才能使它们彼此抵消，保持平衡，因为情况十分清楚，不受司法权监督的被选举权迟早会失去控制或被取消。在中央政权和经选举产生的行政单位之间，只有法院可以充当调停人。而且，能够迫使民选的官员服顺和使他们不侵犯选民权利的，也只有法院。

　　　　因此，司法权向政界的扩张，应当与被选举权的扩张协调起来，如果两者不携手前进，国家终必陷于无政府状态或一部分人压迫另一部分人的状态。

　　　　多少世纪以来，人们一向认为司法习惯没有很好地培养公民去行使行政权。

　　　　美国人从他们的祖辈英国人那里学来了一种与欧洲大陆实行的制度完全不同的制度。我指的是设置治安法官。

　　　　治安法官在处理民众与乡镇行政官员之间和行政机关与法院之间的纠纷时采取不偏不倚的立场。治安法官应是一位见识广博的公民，但不必精通法律。

　　　　他只负责维持社会治安，其工作之需要良知和公正甚于需要法律知识。在治安法官参加国家的管理工作时，可为管理工作带来照章办事和凡事向群众公布的作风，而这种作风是防止专横的最强大武器。但是，他们不应成为迷信法律的奴隶，因为过于迷信法律会使行政官员惰于行政管理。

　　　　美国人采用了英国的治安法官制度，但却革除了使它在

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　　　　４９第一部分

　　　　母国出名的那种贵族性质。

　　　　马萨诸塞的州长Q　H，为本州的各县任命一定数量的任期七年的治安法官Q　I。

　　　　另外，他又从每县的治安法官中指定三个人，由他们组成地方法院。。。。。

　　　　个别的治安法官亦参加一般行政工作。有时，他们也被委以一定的行政职务，协同民选的官员工作Q　J；有时，组成临时法庭，接受行政官员对拒不履行义务的公民的控诉或公民对行政官员的违法行为的检举。但是，地方法院才是治安法官执行其主要职务的场所。

　　　　地方法院每年在县城开庭两次。在马萨诸塞州，这个法院有权迫使大多数Q　K　　　　　民选的官员服从Q　L。

　　　　我们以后再讲州长的职权范围。我下面所要讲的，是州长在全州的行政Q　H权。

　　　　见《马萨诸塞州宪法》第２章第１节第９款，第３章第３款。

　　　　Q　I这种情况很多，兹举一例：一个外来人来到某个乡镇的传染病流行地区Q　J病倒。两名治安法官可以附上行政委员的通知，指示县的司法官将病人移送到别的地方加以救护。

　　　　《马萨诸塞法令汇编》第１卷第５４０页：１７９７年６月２２日法令。

　　　　一般说来，治安法官可以参与一切重要的行政管理活动，并使所参加的工作产生半司法性质。

　　　　我所以说大多数，是因为行政委员的某些违法行为实际上可以提交普通Q　K法院处理。例如，一个乡镇拒不设立管理学校所需的基金或拒不成立教育管理委员会时，可以处以金额相当大的罚款。

　　　　而作出这种罚款判决的，则是名为最高法院。。。。

　　　　或高等法院的普通法院。见《马萨诸塞法令汇编》第３卷第１９０〔１９２〕页：１８２７年３月１０日法令。

　　　　一个乡镇拖期不交军用粮秣时，也要罚以巨款。

　　　　见《马萨诸塞法令汇编》第２卷第５７０页：１８２２年２月２１日法令。

　　　　治安法官可根据自己的能力参加乡镇或县的政府工作。

　　　　乡镇的一些重要Q　L工作，一般均要有一名治安法官参加处理。

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去５９

　　　　应当指出，在马萨诸塞州，地方法院既是纯粹的行政组织，又是政治法庭。

　　　　我们已经说过，县只是一个行政区划Q　M。

　　　　地方法院主管的工作，只是为数不多的与大部分乡镇或全体乡镇有关的，因而不能由任何一个乡镇单独处理的工作。

　　　　在涉及全县性的工作时，地方法院的工作纯属行政性的。

　　　　地方法院在处理工作的过程所以要经常采取司法程序，那只是为了便于自己处理工作Q　N，和让被审理的官员明白处理的法律根据。但在需要审理乡镇的行政官员时，它几乎总是作为司法机关而工作，只是在极少数情况下才以行政机关的身分出现。

　　　　在这方面遇到的第一个困难，是如何使乡镇这个几乎是独立的政权的实体服从州的一般法律。

　　　　我们已经说过，乡镇每年要任命一定人数的财产估价员来计征税收。但乡镇可能以不任命财产估价员的办法来逃避纳税的义务。

　　　　这时，地方法院可对这样的乡镇罚以巨款Q　O。

　　　　罚款按法院的判决分派给全体居民。

　　　　县的司法官是执法人员，由他执行判决。因此，在美国，行政当局好象喜欢躲在幕后进行仔细观察，让行政命令带上司法判决的面纱。这样，行政

　　　　在县的工作中，由地方法院负责办理的，可能有以下几种：Q　M１）设置监狱和成立法庭；２）编制全县的预算（交州的立法机关表决）

　　　　；３）计征州立法机关表决的税收；４）颁发�